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Estatuto da aposentação - Exercício de funções públicas por aposentados


Venho solicitar a sua colaboração no esclarecimento de uma situação que nos foi colocada por uma instituição de ensino superior e que se prende com a redação conferida pelo artigo 4.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, aos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação, a qual veio alterar o regime de exercício de funções públicas por parte dos aposentados e reformados. Com efeito, nos termos do estabelecido no n.º 1 do supracitado artigo 78.º, os aposentados não podem exercer funções públicas, a não ser em situações excecionais: quando haja lei especial que o permita ou, quando por razões de interesse público, sejam devidamente autorizados. Por outro lado, em caso de exercício de funções públicas remuneradas os aposentados não recebem a respetiva pensão (cfr. n.º 1 do artigo 79.º). Assim, considerando que alínea a) do n.º 3 do mesmo artigo 78.º inclui no conceito de funções públicas remuneradas “Todos os tipos de atividade e serviços, independentemente da sua duração, regularidade e, quando onerosos, forma de remuneração”, questiona-se se o pagamento de direitos de autor a um docente/ investigador aposentado tem enquadramento neste normativo e consequentemente impede o aposentado de receber a respetiva pensão de aposentação
Afigura-se que a resposta não pode deixar de ser negativa. Como mostra o Código dos Direitos de Autor e Direitos Conexos, o direito de autor constitui um abono derivado da propriedade artística ou científica, reportado à sua disponibilização ao domínio público; desta forma, não existe verdadeira prestação de trabalho (e consequente remuneração) mas antes uma compensação pelo acesso público à propriedade (privada) artística ou científica. Entendimento diverso que, salvo melhor opinião, não traduziria a essência da produção artística ou científica e a razão de ser da atribuição dos direitos inerentes à “autoria”, teria ainda a virtualidade de comportar um imenso prejuízo para o acesso público à arte e ciência. Adiante-se, finalmente, que a exclusão dos direitos de autor deste regime tem o mesmo fundamento que levou o legislador a desde sempre excluir os direitos de autor do regime de exclusividade das carreiras docentes e de investigação, por exemplo. Assim, penso dever entender que o conceito de funções remuneradas pode abranger a prestação de trabalho com carácter autónomo ou subordinado, com remuneração ou não, mas não abrange a produção artística e científica que não se pode inscrever sequer, a meu ver, no âmbito da “prestação de trabalho”.
Vimos pedir colaboração para uma questão de interpretação normativa e que tem sido levantada por várias instituições do Ministério, e sobre a qual têm surgido muitas dúvidas. O regime anteriormente aplicável ao exercício de funções públicas por aposentados determinava, no n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação, com a redação introduzida pelo artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 137/2010, de 28 de dezembro, que os aposentados não podiam “(…) exercer funções públicas remuneradas (…)” (sublinhado nosso) em qualquer das entidades ali indicadas. Por sua vez, o artigo 79.º proibia a cumulação da pensão com qualquer remuneração decorrente do exercício de funções públicas, sendo, no entanto, facultada ao aposentado a possibilidade de optar pela prestação pecuniária que pretendesse auferir. O regime atual, com as modificações trazidas pelo artigo 4.º da Lei n.º 12/2014, de 6 de março, veio estabelecer no n.º1 do artigo 78.º que “Os aposentados, reformados, reservistas fora de efetividade e equiparados não podem exercer funções públicas (…)” (sublinhado nosso) nas instituições elencadas, isto é, retirou a anterior alusão às funções públicas remuneradas, passando, nos termos do n.º 1 do artigo 79.º, a ser obrigatória a suspensão da pensão ou remuneração de reserva ou equiparada, sem que o aposentado possa manifestar a sua preferência (contrariamente ao regime anterior, com a exceção do disposto nos n.ºs 3 e 4 do artigo 79.º).Face ao supracitado normativo legal, se o regime jurídico anterior não vedava o exercício, a título gratuito, de funções públicas por aposentados, o regime atual, ao ter substituído a alusão a “funções públicas remuneradas” pela menção a “funções públicas” tout court, parece interditá-lo, exceto quando haja lei especial que o permita ou por razões de interesse público. No pressuposto de se encontrarem incluídas na proibição prevista no n.º 1 do artigo 78.º, na sua redação actual, as funções públicas exercidas sem contrapartida remuneratória, coloca-se a questão de saber em que moldes deverá ser aplicado o artigo 79.º, uma vez que, da letra do normativo resulta a suspensão da pensão ou remuneração de reserva ou equiparado pelo tempo que durar o exercício dessa atividade.
A última alteração introduzida aos artigos 78º e 79º tem um alcance ainda mais restritivo do que as anteriores. Na verdade, ainda que numa primeira leitura se pudesse admitir a possibilidade de exercício de funções a título gratuito (até porque a razão de ser deste regime sempre assentou na não cumulação de abonos) afigura-se que a restrição agora introduzida respeita à proibição de exercício de funções a título gratuito ou oneroso, com a ressalva das excepção já antes consagradas (previsão legal ou interesse público excepcional). Tal é confirmado pela alteração também introduzida na alínea a) do nº 3 do artigo 78º deixando claro que a proibição respeita ao exercício gratuito ou oneroso, e só assim se entende que o legislador tenha inscrito o inciso “e, quando onerosos, a forma de remuneração”. Deste modo, a meu ver, fica claro que a proibição respeita a funções a título gratuito e a título oneroso, sendo a aplicação do artigo 79º restringida aos casos em que, sendo admitido o exercício de funções, há lugar a abonos; nestes casos o interessado aufere a remuneração e suspende-se o pagamento da pensão. Assim, e em síntese: a) É proibido o exercício de funções a título gratuito ou oneroso por aposentados e reformados (artigo 78º), salvo as situações de excepção (artigo 78º, in fine); b) Se for autorizado o exercício de funções a título gratuito, o interessado aufere apenas a pensão de reforma (artigo 78º);b) Se for autorizado o exercício de funções a título oneroso, o interessado aufere apenas a remuneração e o abono da pensão fica suspenso (artigo 79º).
O n.º 1 do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação (EA), na redação dada pelo artigo 81.º da Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro, prescreve o seguinte: “Os aposentados, reformados, reservistas fora de efetividade e equiparados não podem exercer atividade profissional remunerada para quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, empresas públicas, entidades públicas empresariais, entidades que integram o sector empresarial regional e municipal e demais pessoas coletivas públicas, exceto quando haja lei especial que o permita ou quando, por razões de interesse público excecional, sejam autorizados pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública.” Por seu turno, o n.º 3, do mesmo normativo legal, densifica o conceito de atividade profissional remunerada estabelecendo que: “Consideram-se abrangidos pelo conceito de atividade profissional remunerada: a) Todos os tipos de funções e de serviços, independentemente da sua duração ou regularidade; b) Todas as formas de contrapartida, pecuniária ou em espécie, direta ou indireta, da atividade desenvolvida, nomeadamente todas as prestações que, total ou parcialmente, constituem base de incidência contributiva nos termos do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social; c) Todas as modalidades de contratos, independentemente da respetiva natureza, pública ou privada, laboral ou de aquisição de serviços.” Atento o regime supra, pretende-se clarificar se a contrapartida pecuniária denominada “senhas de presença” atribuída aos membros do conselho de curadores de uma fundação pública de direito privado se inclui, ou não, no conceito de atividade remunerada para efeitos da alínea b) do n.º 3 do artigo 78.º do EA.
As senhas de presença integram a base de incidência, do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social, como resulta dos artigos 44º e 48º; compensam a prestação de trabalho e não são excluídas nos termos do artigo 48º, pelo que terá de se entender que não podem ser recebidas por aposentados.
Um Professor catedrático jubilou-se em fevereiro de 2014, tendo em abril do mesmo ano prestado uma Palestra/Conferência para um serviço público, prestação, que ocorreu, sob a vigência do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação (EA) na redação anterior à alteração do OE retificativo de 2014, que entrou em vigor em 1.10.2014. Através da referida norma (art.º 78.º do EA anterior à alteração do OE retificativo) o exercício de funções públicas por aposentados, compreendendo estas todos os tipos de atividades e serviços e todas as modalidades de contratos, a título gratuito ou oneroso, tinha de ser autorizado pelo Ministro das Finanças. Só a partir de 1.10.2014 deixou de existir tal obrigatoriedade, quando a prestação seja a título gratuito. O recebimento de quaisquer quantias a tal título implicava, e importa esclarecer se continua a implicar (no caso em concreto aqui apresentado), a escolha entre a remuneração e a pensão. Tal pronunciamento por parte da DGAEP, é fundamental uma vez que continua a existir interesse por parte do mesmo serviço público em contar com a colaboração do referido professor catedrático jubilado, para a realização de palestras e/ou conferências, sendo agora imprescindível esclarecer se se admite como possível interpretação que vá no sentido de considerar que um professor catedrático/jubilado não se encontra abrangido pelo regime do artigo 78.º do Estatuto da Aposentação, uma vez que está em causa a mera realização esporádica de palestras ou conferências e adicionalmente, resulta do facto de o interessado (Professor catedrático jubilado) ter transmitido que tem conhecimento que em situações semelhantes outros serviços públicos admitem tal exercício de funções remunerado em acumulação com a pensão de aposentação por não o considerar abrangido pelo artigo 78.º do EA. Finalmente e apenas no caso de a pronúncia da DGAEP não considerar excluído do âmbito de aplicação do artigo 78.º a situação aqui ilustrada (realização esporádica de palestras ou conferências), questiona-se se ainda assim, será possível em alternativa, o pagamento de ajudas de custo.
O regime de exercício de funções públicas por aposentados, no contexto jurídico atual, é muito restritivo. Em regra, é proibido o exercício de todas as funções públicas remuneradas, ao serviço de todas as entidades públicas e ao abrigo de todas as modalidades de instrumentos contratuais. Tal proibição, contudo, comporta duas exceções, sendo uma legal e outra convencional: a existência de lei especial que o permita e a autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças e da Administração Pública, por razões de interesse público excecional. Na situação em apreço o professor catedrático jubilado pode ministrar a palestra/conferência, sem que necessite de autorização, não auferindo, contudo, remuneração pela palestra feita. Quanto à possibilidade de serem abonadas ajudas de custo, tal só é possível desde que verificados os pressupostos legais da sua atribuição.
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